第三章 反恐怖主义的发展国会内的适应与不适应（1）
自从合众国建立以来，还几乎没有发生过像行政机构与立法机构之间那么激烈的争议。在制宪会议上，合众国缔造者们致力于建立一个强大的行政机构，但是又要监督它的权力。他们故意模糊某些权力，以便在有关国家安全和对外政策方针方面为国会和总统留下斗争的空间。
最严重的问题集中在总统是否需要国会的授权来发起战争。这一争议的目前状况是认可总统部署军事力量发动小规模的有限制的行动，虽然不像对大规模的无限度的军事行动那样要征得明确授权，但是，也至少需要有国会的支持。
这种演变是重要的，因为克林顿总统和布什总统在本·拉丹对我们挑起战争后并没有选择对本·拉丹宣战，并不公开承认这个宣战。直到“9·11”事件之后他们才要求国会的授权。
第二次世界大战之后，国会对国家安全的监督发生了最实质性的改变。1946年的国会重组法案建立了现代武装部队委员会，今天它具有很大的权力。一个特别值得注意的创新是，建立了参众议院联合原子能委员会，它被认为有利于核威慑能力发展，同时也被批评掌握了太多有关执行机构的权力。
具有讽刺意义的是，该委员会在20世纪70年代就被撤销了，因为国会为了回应丘奇和派克对滥用权力的调查，正在进行下一个非常重要的监督改革。1977年，参议院和众议院建立了几个专门委员会来对执行机构的情报行动事务行使监督职能。
情报委员会
参议院和众议院有关情报方面的专门委员会均有一些重要的特征。它们的权力有限。它们并不具有控制情报机构的绝对权力。拨款问题由拨款委员会最后决定。武装部队委员会对国防部内的情报机构行使管辖权（而由参议院管辖中央情报局）。因此，情报预算基金的增加或减少直接取决于国防开支。
法律要求总统确保国会的情报委员会完全和及时地了解美国的情报活动。委员会允许中央情报局在一定程度上留置信息以便保护情报源、情报获取方法和情报行动。中央情报局必须将总统授权的秘密行动的结果和通知备忘录汇报给情报委员会，并且必须要对它的失败情况作详细说明。委员会将开展其重要的工作，举行秘密听证会或者听取简要汇报。在这些听证和汇报中可以保留机密级以上的安全材料。
情报委员会的成员的任期是有限的，每个议会都对此作了限制。许多成员认为这种限制不利于委员会的成员们发挥必要的专长来开展有效的监督。
保密虽然是必要的，但也有碍于监督。情报机构的整个预算，就像它的大多数行动一样，是保密的。这样一来，情报委员会不可能利用民主政体的最好的监督制度——公开地揭露，这就使得它们完全不同于其他的国会监督委员会，这些委员会经常是在调查记者和监督组织的刺激下实施行动。
冷战后时代政策的调整
1991年，冷战意想不到地快速结束了，这对对外政策和政府内外的国家安全机构造成了重创。虽然有人批评情报机构没有预测到前苏联的解体（并以此为由建议大力裁减情报机构），但大多数人认为这是一个好消息，即不必再为维持一个应付前苏联挑战的安全机制而背上沉重的负担；但同时也伴随着一个坏消息，即不断增长的不安全性。在许多方面，情报机构还面临着许多没有准备好应对的威胁和情报挑战。
情报监督委员会也是这样。新的数字化技术和对影像以及反对旧系统的持续能力要求，意味着需要在卫星系统上花费更多的人力。除此之外，当我们的对手从公共渠道中了解到我们的情报机构正在做什么时，否认和欺骗变得更加有效。存在许多对情报机构全面改革的建议，例如，由参议员鲍伦和麦柯克迪提出的建议。该建议说，国会对于机构中的“软肋”仍然没有采取什么弥补措施。
随着冷战的结束，情报机构因“阿梅斯间谍丑闻”而动荡。一个相继由前任国防部长莱斯·亚斯品和哈罗德·布朗领导的总统委员会审查了情报机构的将来。在它提出建议要求处理中央情报局局长缺乏对情报机构人事和预算的控制权力后，情报委员会在1996年着手通过立法来弥补这个问题。
国防部和它的国会授权委员会反对这种改革建议。总统和中央情报局局长并不积极支持这种改革。1996年发生了相对小的改革，即给了中央情报局局长咨询的权力，并新设了一个副职来负责管理，新设几个助理局局长负责情报收集与分析。这些改革只是在参议院的情报特别委员会采取前所未有的举措来威胁要否决国防授权提案之后才得以进行的。的确，在20世纪90年代，不但没有增强中央情报局局长对国家情报的控制权力，而在相反方向采取了措施，例如，将中央情报局的成像分析队伍移交给了国防部内设立的新的影像与绘图机构。
国会调整
整个国会和执行机构一样，也在慢慢地进行调整来适应不断增长的跨国恐怖主义对国家安全的威胁。特别是本·拉丹与日俱增的威胁并没有被国会所理解。作为联邦政府中最具有代表性的机构，国会紧紧追随公众和全体选民的观点倾向所认为的关键问题。“9·11”事件之前，恐怖主义被认为无关紧要。总体而言，恐怖主义的确也在一定程度上突入和引起过国会的注意，在一个具体的事件发生之后，它会引起短暂的关注，然后就又回落到公共政策日程中更低的位置上了。
第三章 反恐怖主义的发展国会内的适应与不适应（2）
关于国会，有几点值得注意：
第一，国会总是对关注国内事务有强烈的倾向。它经常是在政府已证实和明确声明威胁存在之后才开始处理对外政策和国家安全问题。在缺乏这样一个具体而反复的声明时，国家安全不会在国会的优先事务清单中提得太高。总统在使用政治资本来处理国际事务时是有选择性的。“9·11”事件前10年里，在对外事务和国家安全方面，不管是总统谈话，还是国会与公众的注意力，主要是指向其他事务，其中包括有海地、波斯尼亚、俄罗斯、中国、索马里、科索沃、北大西洋公约组织的扩大、中东和平进程、导弹防御以及全球化等问题。恐怖主义很少占据中心位置；当恐怖主义占据中心位置时，关注的经常是恐怖分子的战术——化学的、生物的、核能的或者计算机的威胁，而不是恐怖组织。
第二，在涉及国家安全事务的预算问题上，国会倾向于随从总统的通盘领导。经常存在所谓“个人方案”和“内心重点事务”的尖锐批评，但是国会授权和批准的整个资金基本上仍接近总统的要求。这种倾向可以通过20世纪90年代前5年在国防、情报和对外事务上支出的减少趋势表现出来。当然，白宫要看懂来自国会山的政治信号，但是，国会大致上会批准执行机构的经费要求。在后5年里，国会批拨了行政机构在情报项目上经费要求的98％。除了1999财政年度对整个情报项目的15亿美元的金里奇追加拨款之外，“9·11”事件前10年里，对国家安全事务的整个资源分配的关键性决定——包括反恐资金，都是由总统的管理和预算办公室作出的。
第三，国会在冷战结束后并没有为对付新的威胁而进行重组。由联合委员会对国会组织所作出的建议，于1994年大选后，部分地在众议院里实施，但是没有对国家安全职能进行重组。参议院没有发生引人注意的变化。传统的问题——对外政策、防御、情报，继续由结构基本未变动的委员会负责处理，而诸如跨国恐怖主义这样的问题则落在夹缝中。恐怖主义问题仅在众议院中就至少有14个不同的委员会均有管辖权，参议院和众议院有关恐怖主义的预算和监督职能也在众多委员会中被分割得支离破碎，几乎没有考虑对付恐怖主义的统一政策，这一政策范围包括证实威胁和弥补关键基础设施中的薄弱点；而且国会零零碎碎的措施导致了执行机构难以形成这种统一政策。
第四，国会的监督职能经过一段时间后已经减弱了。近年来，对于政府计划和法律实施的传统审查已经被取代为“集中审查个人调查、可能的丑闻，以及旨在引起媒体注意的事件”。这个贫乏而又必要的监督工作却被忽略了，不管是过去的还是现在的国会议员，几乎没人认为该职能履行得很好。中央情报局局长特尼特告诉我们：“我们从威胁到威胁再到威胁……却没有一个适当的体制来指示，‘你得退回去做这件事，做那件事’”。看看过去每天关心的事，不只是中央情报局局长，而且整个执行机构都需要国会就反恐战略和政策问题提供帮助。然而，国会的成员也发现他们的时间花费在这些日常琐事中，或者花费在回顾过去与调查失误中，并且经常是错过了重大问题——执行机构也是如此。工作人员同样是集中在狭隘的考虑上，寻求对单个计划（经常是小计划）资金的增减，而不是强调全面的监督项目。
第五，在某些问题上，国会因为忙于其他重点工作，没能就“9·11”事件前几个月内出现的威胁采取行动。负责航空监督的委员会把主要精力放在机场的交通拥挤和航班的经济卫生上，而没有放在飞行安全上。负责监督移民归化局的委员会精力集中在西南边界上，而不在恐怖主义上。司法部官员告诉我们，负责监督联邦调查局的委员会将精力完全限定在信息技术发展所需要的拨款上，部分是因为对联邦调查局处理这些项目的能力的关心。负责南亚事务的委员会花去了20世纪90年代的10年时间把精力集中在对巴基斯坦施加制裁上，使总统没有办法来改变“9·11”事件之前的巴基斯坦政策。负责监督国防部的委员会很少注意发展对恐怖主义的军事行动和改革处于困境中的情报系统。所有的委员会发现他们陷进了预算程序的