第三章 反恐怖主义的发展白宫内的适应与不适应
因为对付恐怖主义过去不是（现在也不是）美国政府任何部门的惟一职责，因此，建立协调机制是必要的。当恐怖主义的问题还不突出时，国务院可以履行这一职责。伊朗人质危机发生后，这种做法就被抛弃了；而由国家安全顾问兹比格涅夫·布热津斯基负责危机处理。
里根政府继续并加强由总统参谋人员协调反恐工作。在贝鲁特美国水兵被杀之后，里根总统签发了第138号国家安全指令，号召变被动防御为主动防御。为了实现这一转变，重新制定计划或增加新的财力。要求国务院加强与其他政府的合作，要求中央情报局加强与线人及其他情报部门的联络；并制定计划，培养对任何企图损害美国利益之集团与个人发动先发制人攻势的能力。
美国总统1985年7月在对美国律师协会讲话时将恐怖主义称做“一种战争行为”，并宣称恐怖分子恶魔将在世界上无处藏身，无处训练，无处练习他们残忍狠毒的技术。我们必须共同行动，或如果必要单独行动起来，以保证恐怖分子没有任何地方可以躲藏。对利比亚的空中打击就是这种策略的明证。
在里根总统的第二任期的大部分时间内，反恐怖主义的协调事宜由国家安全顾问助理领导的高级别跨机构委员会监督进行。但是由于公愤，人们对白宫应该领导反恐怖主义持怀疑态度，因此，里根政府关闭了该机构。
由于真主党劫持美国人质并不时地将人质杀害，里根总统非常担心。他也因为自己签署生效为法律的一项法案而苦恼，该法案将给尼加拉瓜反共产主义的康特拉游击队提供军事援助的行为规定为非法，然而他却又非常支持康特拉。他的国家安全顾问罗波特·麦克法伦与麦克法伦的助理约翰·波恩戴克斯特尔将军认为，如果美国心平气和地与伊朗以人质交换武器进行谈判，人质危机可以解决，美国在中东的地位也能提高。但是，苏尔兹与温伯格一致反对麦克法伦与波恩戴克斯特尔。
麦克法伦与波恩戴克斯特尔的一位参谋员——海军上尉欧利瓦尔·瑙斯研究了一项计划，以美国武器交换人质并将其效益转向支持康特拉游击队，这样可以绕开美国法律。他可能是受到了中央情报局局长威廉·凯西的鼓励。
当事情的真相在1986年和1987年曝光后，好像与20世纪70年代的事件如出一辙：大规模地滥用秘密行动。现在，不再是在雪茄里下毒和通过黑手党打人；美国人听到了这样的证言，迈克法兰曾使用假名并携带一个上面画着一枚钥匙的巧克力蛋糕，秘密访问过德黑兰。经过一名特别律师调查，迈克法兰、波恩戴克斯特尔、瑙斯及另外10人，包括几名中央情报局国家情报局的高级官员受到了控告。调查的焦点集中在官员忠实执行法律的责任及行使职权的说明责任。对“9·11”事件而言，伊朗——康特拉事件的意义在于，官僚机构的某些部门可对白宫的指示持灵活的怀疑态度。
随着国家安全顾问职权的扩张，安全顾问职员；按照惯例称做国家安全委员会职员，其组织结构和工作程序也变得更加正式。安全顾问为总统指令提供建议，但是每位总统对其指令的称呼不一。在克林顿总统时，这些指令被称为“总统决定指示”；在乔治·W·布什总统时，被称做“国家安全政策指令”。这些需要总统批准的文件和许多其他文件，一般是通过由副部长级或者略低一级的各部门代表组成的跨机构委员会来达成的。国家安全委员会职员中的高级官员参与跨机构委员会，经常是担任主席，以促成协议的达成，并代表国家安全顾问享有更广泛的利益。
当克林顿总统就职时，他立即决定由白宫协调反恐怖主义事务。1993年1月25日，迈·阿迈尔·堪斯，一个巴基斯坦伊斯兰极端分子；在弗吉尼亚通向中央情报局总部的主要高速公路入口处开枪打死两名中央情报局的雇员（堪斯驾车逃跑，但后来在国外被捕）。就在此一个月后，世贸中心发生爆炸事件，并且在其后几个星期，又出现了伊拉克暗刺前总统布什的阴谋。
克林顿总统的第一任国家安全顾问安东尼·莱克继续留用老布什政府的一个参谋员，即有着丰富经验的公务员理查德·克拉克，由他负责处理犯罪、毒品和恐怖主义（这一职责常常被称为负责处理毒品和暴徒）。在协调反恐怖主义事务时，克林顿总统和莱克要求克拉克为他们做参谋工作。不久以后，他领导了一个中级跨机构委员会，该机构最后被命名为“反恐安全小组”。我们将在后文阐述克拉克如何适时转变成为顾问，管理美国反恐工作。
当解释由刺杀老布什阴谋而引起导弹袭击伊拉克时，克林顿总统说：“从我们革命的第一天起，美国的安全就依赖于情报的准确性：不许欺负我们。为了保护我们的国家主权，实施强有力的和相当的还击是非常重要的；它可以向那些从事由国家支持的恐怖主义的人发出警告，可以阻止针对我国人民的进一步的暴力事件，可以确保国家之间的行为文明。”
在1995年1月联邦政府通讯中，克林顿总统承诺“要通过全面立法来加强我们打击恐怖主义的力度，不管他们是在国内还是国外发动袭击。”2月，他向国会建议扩大联邦刑事管辖权，以使驱逐恐怖分子更容易，并针对恐怖分子的资金筹集采取行动。5月初，他提交了许多强有力的修正案。其间，从东京传来新闻：3月份一个世界末日教派——奥姆真理教在地铁释放沙林神经毒气，12人致死，上千人受伤。这个教派在日本有巨额财产和许多实验室，并在世界各地设有办事处，包括在纽约就有一个。联邦调查局和中央情报局以前都不曾听说过。4月份，俄克拉荷马市睦拉荷联邦大楼发生爆炸事件；最初对该事件是伊斯兰教徒所为的怀疑最终被证明是错误的，爆炸实施者是美国的反政府极端分子泰莫斯·麦克维和泰瑞·尼古拉斯。克林顿总统建议修改他的早期建议，增加对联邦调查局的窃听和电子监控授权，要求对爆炸物标示可追踪的标志，并为联邦调查局和中央情报局及地方警察提供大批新资金。
1995年6月；克林顿总统签发一个秘密指令，即39号总统决定指令，说美国应该“阻止、击败和猛烈地反击我国领土内和针对我们公民的恐怖分子袭击”。称恐怖主义既是一个威胁国家安全的问题，又是一种犯罪。该指令还给各个机构分派了责任。受到东京事件的警告，克林顿总统把准备侦察涉及化学、生物和核武器的恐怖主义并对其作出反应作为自己的职员和所有机构最为优先考虑解决的问题。
在1995年和1996年期间，克林顿总统花了大量的时间寻求与其他国家合作，以拒绝为恐怖分子提供避难所。随着反恐任务的增多，他为联邦调查局解决了大笔经费预算。对于中央情报局，他基本停止了资金的削减并支持补充反恐拨款的要求。
当他在1996年连任后宣布新的国家安全队伍时，克林顿总统把恐怖主义列为国家面临的几个挑战中的首当其冲的挑战。1998年，受到本·拉丹的“圣战宣言”及其他警告之后，克林顿总统接受了国家安全顾问塞穆尔·桑迪·伯杰的一个建议；给克拉克任命了一个新的国家协调员职位，负责国家安全、基础设施保护和反恐怖主义。他发布了两个总统决定指令，即第62号和第63号，建立在第39号总统决定指令对各机构分配的任务的基础上，布置了10个反恐怖主义方案领域，至少在纸面上加强了对克拉克负责监督这些任务执行的授权。尤其是因为司法部长雷诺的关系，这项新的权力被用精确的和限制性的语言确定下来。克拉克只是提供有关预算的建议，并为采取行动而协调制定部门之间一致同意的方针。
当遇到与其有关的问题时，克拉克也被授予了一个内阁级部长委员会席位，这对于一个白宫职员而言已经是非常不一般的一步了。他的跨机构团体——国家安全小组，一般是向由低于内阁级的官员组成的次长委员会报告工作，除非伯杰要求他们直接向部长报告。第63号总统补充指令确定了国家的重点基础设施，并考虑了保护的种种办法。总之，这两个指令基本安排司法部和联邦调查局负责国内事务，让中央情报局、国务院和其他机构在克拉克和伯杰的联手指挥下负责国外的恐怖主义行动。
1998年5月，在海军学院的另一次毕业典礼致词中，总统解释了这一新的安排及他的考虑。他说：
第一，我们将采用新的统一的方式来加强对各种形式的恐怖主义的打击：抓捕恐怖分子，不管他们藏在什么地方；和其他国家合作来消灭恐怖分子在海外的避难所；作出迅速和有效的反应来保护美国人民免受国内外的恐怖主义袭击。第二，我们将制定一个全面的计划来侦察、阻止和防御对我们的关键性基础设施、我们的电力设施、供水系统、警察机构、消防、医疗机构、空中交通控制系统、金融机构、电讯系统和计算机网络等的袭击。第三，我们将采取共同的努力，阻止生物武器的扩散和使用，并且在这些恐怖的武器万一被无赖国家、恐怖分子团体或者一个国际犯罪组织等释放时保护我们的人民。最后，我们必须做更多的事情来保护我们的平民百姓免受生物武器的袭击。
很明显，总统对恐怖主义的担心在不断地增长，这种强化了的顾虑在1999年初变得更加明显。当他在国家科学院作演讲时表达了他的内心忧虑，如果美国在毫无防备的情况下，遭到使用大规模杀伤性武器或者有力的计算机武器的恐怖分子的袭击，不知道会发生什么事情。
第三章 反恐怖主义的发展国会内的适应与不适应（1）
自从合众国建立以来，还几乎没有发生过像行政机构与立法机构之间那么激烈的争议。在制宪会议上，合众国缔造者们致力于建立一个强大的行政�