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为什么把这项开销称之为“养廉银”？要搞清楚它，有一些职官薪俸制度和官场钱权交易的基本情况，在这里必须费些笔墨来说明一下。
清朝沿用明制，实行职官底薪制，官吏正规的俸禄是非常之少的： 官级正一品，年俸180两；官级正二品，年俸155两；官级正三品，年俸130两；官级正四品，年俸105两；官级正五品，年俸80两；官级正六品，年俸60两；官级正七品，年俸45两；官级正八品，年俸40两；官级正九品，年俸33两。另有俸米若干石。对于他们来说，这些钱粮实在太少了，既不能养家糊口，也不敷日常费用，连骑马坐轿都不够开销（无怪乎清官如于成龙者，出远门时常常骑一头毛驴）。
中央大员和地方督抚大吏，往往家中人口众多，日常开支浩繁（所以像于成龙、汤斌一类的清官，在外任职时，总是不带家属或少带家属，不雇佣人或少雇佣人，多用家人办事，以节约开支），180两银子的年俸，有时还不够官吏们一天的开销。不可思议的是，连办公费也要从正印官那少得可怜的年俸里开销，因此他们必然要以种种方式去弄钱。而最方便、最有效的方法当然就是以权易钱，借办公事之便，向下级官衙勒索陋规，下级再向下级索求，一直压到县衙一级。为了应付陋规，县官役吏势必向百姓勒索耗羡。
何谓“耗羡”？古代官府向百姓收税，大多为粟米、布丝等实物，这些东西都由百姓自行运送到官府。明代实行一条鞭法以银两代替实物，于是在正税之外还增加了“耗羡”，又叫“羡余”，是一种附加税，用来补正税之不足。因为征税这项工作有许多的开销，如手续费、杂费以及保管解运费等等，这些开销都要由纳税人承担，所以要额外的多收一些。官吏征收之后不必把多余耗羡上缴，可以留作办公费用。
耗羡之中“火耗”所占比例最大，州县官从百姓手中征收来的地丁钱粮，大都是成色不等的散碎银两。而解到藩库的银子必须是重量相等，成色一致的银锭。因此州县官就要将征收来的碎银重新熔铸，税银在熔铸过程中的损耗，称之为“熔销折耗”，为此，税吏要向老百姓额外多收一些来补偿耗蚀。正常比例应是所收正税的十分之一，称“加一耗”，或者十分之二也不为过。朝廷并没有硬性规定一个统一的火耗率，地方官吏可以根据自己的需要自主决定。
正因为火耗的征收多寡，没个准谱，地方官吏往往狂征滥派，无法无天。正如康熙朝监察御史李发甲所说： “每岁民间正项钱粮一两，有派至三两、四两、五六两以至十两的。而于朝廷正供之外，辄加至三倍、四倍、五六倍以至十倍不止，致使百姓不苦于正额之有定，而苦于杂派之无穷。”
康熙朝另一位大臣赵申乔也曾经指出：
惟横征私派之弊，其祸尤烈！如收解钱粮，私加羡余火耗，解费杂徭，每浮算额数，以致公私一切费用皆取给于里民。若日用之米蔬供应，新任官吏之器具案衣，衙署之兴修盖造，宴会之席面酒肴，上司之铺设供奉，使客之小饭下程，提事之打发差钱，戚友之抽丰供给，节序之贺庆礼仪，衙役之帮贴工食，簿书之纸札心红，水陆之人夫答应，官马之喂养走差，以及保甲牌籍、刊刷邮单、报查灾荒、编审丈量等项，皆有使费陋规，难以详细枚举。总之，无事不私派民间，无项不苛敛百姓，而且用一派十，用十派千，以饱赃官婪蠹之贪腹，嗟嗟小民，膏血有几，而能满足此漏卮巨壑哉！
康熙帝认为，耗羡的问题由来已久，向来是地方官私征私用，是地方上的私事，应该给地方上这种自主权，还是不管为好。既然皇帝找不出办法治理积弊，采取放任自流的态度，于是就造成了地方官吏私征滥派，没有限制和约束的现象，康熙帝虽然知道百姓疾苦，但也无可奈何。
雍正帝于元年元旦谕告地方官文告中说： “今钱粮火耗，日渐加增，重者每两加至四五钱，民脂民膏，何堪酷剥，至州县差徭，巧立名色，恣其苛派，竭小民衣食之资，供官司奴隶之用。”其实，一两正赋加四五钱火耗不算多，超过正赋数倍之多的事情他也许不知道，他所了解的情况是经过淡化的。不过，比起那些假装不知下情，而真不懂经济的统治者，他还算是明察。
现在诺敏提出，要求将山西各州县全年所得的耗羡银，全部上交布政司，一部分用做抵补前任所留无着亏空，一部分分给各官用做养廉银，补助官吏的生活和办公费用，以此来代替陋规钱，使他们保持廉洁。
以耗羡弥补亏空，以耗羡代替陋规，这是一个现实主义的办法， 既可以纠正历史遗案，又能够防范新的弊端。耗羡归公，把地方官吏暗中无节制的苛取，变成国家公开的有限量的征收，财政透明化，不能说不是一个进步。雍正帝说： 实行养廉银制度的好处是“上不误公，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征之扰，实在是通权达变之善策。”
雍正二年（1724年），河南巡抚石文焯，上了一封奏折，称该省共有耗羡银四十万两，给全省各官养廉银若干，各项杂用公费若干，下余十五六万两，解存藩库弥补亏空，因此办公费用都出在耗羡内了，不再议捐搜括民间。雍正帝批示道： “此奏才见着实，非从前泛泛浮词可比，封疆大吏，原应如此通盘合算，如何抵项，如何补苴，若干作为养廉，若干作为公用，说得通，行得去，人心既服，事亦不误，朕自然批个‘是’字。”
山西与河南率先实行了火耗归公和以养廉银代替陋规的廉政改革。河南巡抚石文焯奏请，将沿旧例收受的全省火耗的十分之一共3万两，作为巡抚的养廉银。虽然超过了一般巡抚养廉银的一倍，但是雍正帝立即照准，并说： “即使加倍也未尝不可，但此外必须一无染指，方见操守，与其私以取之，何如明以与之，此所谓厚俸以养廉。”因为即使厚俸，比起河南巡抚过去所收受的各项陋规20万两也少得多了。高官的收入无论多寡，问题的关键在“明以与之”四字。高官的收入透明化公开化，在中国历史上历朝历代都没有过，雍正帝的改革可谓是绝无仅有。过去都是搞“双轨制”，一边透明，一边模糊。山西实行的改革也取得了一定的成效，全省耗羡扣除亏空和养廉银以及各种杂费之外，尚余白银27541两。
就全国是否实行耗羡归公和养廉银制度的问题，雍正帝命六部九卿会议具奏。虽然人们都看到山西的改革是行得通的，然而，这项改革触及到他们的切身利益，就不赞成了。大臣们考虑问题的出发点与皇帝考虑问题的出发点不一致。因为几乎每一个官员，在其宦途生涯中，总是同时处于馈赠与受馈赠的双重地位中，从根本上说也是他们做官（归根结底是做人）的目的。对于大多数官吏来说，当官不求发财，当官还有什么意义？千里做官所为何事？收受陋规正是做官的主要工作——办公有表面形式与实质内容之分，做事与收钱，是分而又合的一体两面。耗羡归公，财路就从根本上被截断了，他们岂能同意？大臣们提出种种理由加以反对和阻挠。
九卿奏议发到山西，巡抚诺敏感到压力很大。山西布政使高成龄是诺敏推行耗羡归公和养廉银制度的积极支持者，他缮写了长篇奏折上疏朝廷，对九卿奏议，逐条予以驳斥。他首先指出，州县征收火耗，以补官俸之不足。但督抚没有火耗，官俸不敷使用，官吏又不能枵腹办公，必然收取陋规，这笔钱最后还是要出在火耗项上，所以还不如全省征收后，再分给各官养廉银。他又说，耗羡归公，并非要多征火耗，而是要减少火耗。因为既然火耗征收之后尽归省库，州县多征也不归己，就不会多征火耗。针对最后一项指责，他反驳说，督抚收取陋规和贿赂，才是鼓励属员为非。倒不如合理合法地公开收取养廉银，共受皇上的恩赐。他分析了当时耗羡滥征的原因和耗羡归公的益处，并指出： 九卿所说貌似公允，光明正大，好像是既不增加百姓负担，又让州县满意，似乎是两面兼顾，其实是徒有虚名，说得好听而已。如果按照他们的意见办事，就只能是维持旧日的弊端，听任地方官吏狂征滥派，既不讲官吏法规，又不顾小民疾苦。
雍正帝阅读了高成龄的条奏之后，大加赞赏，将他的奏折交部臣讨论。并在他的奏折上批道： “总理事务王大臣会同九卿、詹事、科道，平心静气，秉公执政，确议具奏。若怀挟私意，以及任性尚气，淆乱是非者，必有一二获罪之人也。须各出己见，明白指陈利弊，毋稍游移，倘不能划一定议，两议三议皆可。”
皇帝已经表明了支持的态度，然而反对耗羡归公的人却仍然不在少数。实行火耗归公和养廉银制度的建议，在朝野引起官僚们普遍的不满。雍正帝不能不痛下决断了。他发出上谕，批评持反对意见的官员们的谬见，分析火耗归公和养廉银制度的必要。他说： “高成龄奏提解火耗一事，朕曾降旨，令尔等平心静气，秉公会议，尔等所议见识浅小，与朕意未合。州县火耗原非应有之项，因通省公费及各官养廉，有不得不取给于此者，然非可以公言也，朕非不愿天下州县丝毫不取给于民，而其势有所不能。且历来火耗，皆在州县，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数，不下数百余万。其因即