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次长们同意修改针对“基地”组织的总统指令，经过总统批准后正式形成，以便将上述内容补充进美国的战略。阿米蒂奇向我们解释说，在继续执行前任政府政策几个月后，他和鲍威尔建议国务院实行推翻塔利班的政策。从他的观点看，一旦美国向北方联盟提供了武器，即使是秘密的，北方联盟也将致力推翻现行政治体制；这也将给予这些反对者力量，使其取得完全的胜利。
巴基斯坦。布什政府一开始就面临着窘境，因为美国在处理与巴基斯坦关系问题上试图完成许多目标。2001年2月，布什总统就一系列问题给穆沙拉夫将军写信。他强调说，本·拉丹和“基地”组织“对美国及其利益是一种必须重视的直接威胁”。他敦促穆沙拉夫利用其对塔利班、本·拉丹及“基地”组织的影响。鲍威尔和阿米蒂奇考察了使用更多好处来利诱巴基斯坦的可能性。鉴于国会对巴基斯坦的普遍的消极态度，撤销制裁似乎有些牵强，但也许只有这样才能说服穆沙拉夫在他的政府内和国内激起对伊斯兰主义者的愤怒。
6月18日，赖斯接见了来访的巴基斯坦外长阿卜杜尔·萨塔尔。她告诉我们，她“的确让他明白了”我们对“基地”组织的政策。其他证据进一步证实了她的解释。但是，赖斯回忆说她曾经训斥过萨塔尔，而巴基斯坦外交官似乎此前已经听说过这种训斥。萨塔尔敦促美国高级决策者去利用塔利班，认为虽然这个过程是漫长的，但它将富有成效。6月底，次长们同意审查美国的外交目标。克拉克敦促哈德利将美巴关系中的其他问题分离出来，只集中敦促巴基斯坦积极打击恐怖主义，敦促巴基斯坦在“基地”组织袭击前就主动像华盛顿将要求巴基斯坦在袭击后去做事情那样工作。在克林顿政府时期，克拉克也作过同样的请求；但他并没有在赖斯那里取得比在伯杰那里更大的成功。
8月4日，布什总统给穆沙拉夫总统写信，要求他支持美国打击恐怖主义，并敦促巴基斯坦积极地反对“基地”组织。新政府也开始关注其前任政府关心的问题，但仍是在继续寻找新的刺激点试图打通外交渠道。但巴基斯坦方面动作甚微。助理国务卿克里斯蒂娜·罗卡描述新政府这个打通堵塞的计划是从“半承诺”到“满承诺”的一个逐步推进的举动。新政府还不愿因此而与伊斯兰堡发生对抗和威胁断绝外交关系。副国务卿阿米蒂奇告诉我们，在“9·11”事件前，美国还没有开始尝试针对巴基斯坦的新政策方案。
沙特阿拉伯。“9·11”事件前，布什政府并没有与沙特阿拉伯就有关“基地”组织问题而发展新的外交关系。2001年7月5日，副总统切尼致电沙特阿拉伯王储阿卜杜拉寻求沙特阿拉伯的帮助，防止恐怖分子在沙特阿拉伯袭击美国目标。国务卿鲍威尔在“9·11”事件之前与王储有过两次会面。他们谈论的话题包括伊拉克，但没有谈论“基地”组织。2001年夏，两国关系主要表现为对正在进行的以巴暴力事件有着严重的分歧，而不是因为本·拉丹问题。
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（3）
军事计划
对五角大楼新领导班子的任命批准是一个漫长的过程。国防部副部长沃尔福兹的任命是在2001年3月才被批准的，而国防部负责政策的副部长道格拉斯·菲思的任命到7月才被批准。尽管这些官员曾被汇报过有关恐怖主义，包括“无限制解决行动方案”等初步计划方面的情报，但正如国防部长拉姆斯菲尔德所说的，他们当时主要是集中精力创建一支21世纪的军队。
据参谋长联席会议主席谢尔顿将军回忆，起初政府在采用军事行动打击阿富汗境内“基地”组织方面并没有太多的兴趣。他也想不起国防部长在这个问题上有什么具体的指示。布赖恩·谢里登——国防部即将离任的副部长，负责“特别行动和低强度冲突”，是五角大楼负责反恐政策的一位高级官员——也从来没有向拉姆斯菲尔德汇报过。他于1月20日离任，但直至“9·11”事件前，也没有谁接替他。
拉姆斯菲尔德向我们说了他自己在打击恐怖主义方面的关注，他在与特尼特的定期会议中经常提到。他认为在“9·11”事件前，国防部在处理诸如恐怖主义的新威胁等问题上尚没有充分调动起来，尚未做好准备。但他自己的时间花在了以下事务上：让新任官员各司其职、制定新国防政策的基本文件、进行4年一次的国防评估、制定国防计划指导和现存的应变计划等。除了开发“捕食者”无人侦察飞机系统之外，他没有回忆起“9·11”事件前有什么具体的反恐问题曾引起他的注意。
中央司令部的指挥官弗兰克斯将军告诉我们，他也没有太在意即存的计划。他认为，一个针对“基地”组织的真正的军事计划需要全方位的行动，要按照一个全面战役的指令行动（包括作为该行动基础的政治军事问题），并获得战场相邻国家的领空飞行权。
分发于2001年6月的总统指令草案重申了国防部在保护其国外武装力量方面的领导地位，以此掀起了有关军事问题的争论。草案有一节内容，要求国防部长拉姆斯菲尔德“拟订意外事故计划”以打击阿富汗境内的“基地”组织和塔利班目标。新增加的这一节内容并没有明确命令使用地面部队，也没有表明这个指令与现存的“无限制解决行动方案”有什么不同。
哈德利告诉我们，通过分发这一节的材料，并给这个指令起草了一个附件B草案，白宫意在引起五角大楼注意，希望五角大楼研究一个新的军事计划来处理这个问题。赖斯告诉我们：“军方并不特别想承担这个使命。”
当该指令还在等待布什总统的签署时，在“9·11”事件前，国防部长拉姆斯菲尔德没有命令他的下属开始准备新的军事计划以打击“基地”组织和塔利班。
布什总统告诉我们，在“9·11”事件前，他没有看到以特别军事行动打击本·拉丹有什么好方案。在阿富汗的邻国也没有合适的军事“基地”，即使美军被派往那里，也不清楚他们到哪里去找本·拉丹。
总统布什告诉我们，在“9·11”事件前，政府内有一种倾向，即杀死本·拉丹而不必发动战争。在2004年，回过头去看，那时他将总统指令看做是入侵阿富汗的准备。他说，问题是如果没有对美国的另一次袭击，我们将如何去打击阿富汗。他说，对很多人来讲，总统指令似乎是执行单边主义的最终举动。但他说他准备承担那样的责任。
国内之变与不变
在政府过渡期间，布什选择密苏里的前参议员约翰·阿斯克罗夫特担任司法部长。阿斯克罗夫特告诉我们，他一来到司法部就面临着一系列的问题，其中最突出的问题是需要改革联邦调查局。
2月，克拉克向司法部长阿斯克罗夫特汇报了他的理事会的一些问题。他说，当时司法部长要尽快熟悉工作，并询问了“科尔”号事件的调查进展。无论是阿斯克罗夫特还是他的前任都没有收到《总统每日简报》。他的办公室确实接受过为高级官员参考的每日信息通报。在2001年春夏，通报内容主要是大量相同的威胁情报。
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联邦调查局依靠一个于2000年夏天披露的名叫“MAXCAP05”的战略方案，正努力提高其机构能力，以便在打击恐怖主义方面做得更好。联邦调查局负责反恐的助理局长戴尔·沃森告诉我们，他感到司法部的新领导不太支持这个方案。沃森觉得司法部希望联邦调查局回到调查枪支、毒品和人权这些基础问题上去。新政府为联邦调查局2002年财政年度的初步预算方案确实追加了8％的资金，这是自1997年财政年度以来，联邦调查局在反恐项目上最大的追加比例。附加资金用于联邦调查局为2002年犹他州盐湖城冬季奥运会的支持（一次性增加）、联邦调查局设施的安全加固、联邦调查局对大规模杀伤性武器反应能力的改进。
5月，司法部开始为2003年财政年度预算制定计划，这个程序通常应当于2002年初获得政府的建议。5月9日，司法部长参加一次国会举行的听证会，陈述联邦在打击恐怖主义方面所做的工作。他说：“一个国家，最基本的职责是保护其公民……不受恐怖主义袭击。”不过，第二天签发的预算指导意见仍然将枪支犯罪、毒品交易和人权放在优先考虑的位置。沃森告诉我们，当他看到这个备忘录时，差点从椅子上跌下去，因为它没有提到反恐问题。联邦调查局局长路易斯·弗里在宣布起诉科巴尔·托尔斯案之后，于2001年6月届满离任。他为了起诉科巴尔·托尔斯，已经为这个案子工作了很长时间。在整个夏季，由托马斯·皮卡德任代理局长。弗里的继任者罗伯特·米勒于“9·11”事件之前不久才刚刚上任。
司法部准备了一个2003年财政年度预算草案，它仍然与待定的2002年财政年度方案中的反恐资金水平持平而没有增加预算资金。皮卡德要求对反恐加强投入，但司法部长于9月10日驳回了申请。
阿斯克罗夫特使从其前任就开始的争论得以延续，这就是关于是否要修改以及如何修改1995年程序的问题。该程序调整的是联邦调查局与司法部刑事犯罪处之间情报分享的问题。2001年8月，阿斯克罗夫特的副手拉里·汤普森签发了一个重申“1995年程序”的备忘录，并且明确指出，联邦调查局应当立即将“任何根据联邦法属于重罪”的证据向司法部的刑事犯罪处报告。“1995年程序”一直到“9·11”事件发生后还有效力。
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（4）
秘密行动与“捕食者”计划
2001年3月，赖斯要求中央情报局为在阿富汗的秘密行动准备一系列新的文件。根据赖斯的回忆，这个想法是由克拉克和国家安全委员会负责情报的高级官员玛丽·麦卡锡提出来的，